Retour à la section « Le blogue des coopérants »


Justice nationale, justice internationale : Justice, où te caches-tu ?

L’auteure est une conseillère juridique volontaire d’Avocats sans frontières Canada déployée au Mali dans le cadre du projet Justice, prévention et réconciliation pour les femmes, mineurs et autres personnes affectées par la crise au Mali (JUPREC). Son mandat s’insère dans les activités en justice transitionnelle. Pour plus de détails sur le projet JUPREC, lire l’article introductif. Ce projet est mis en œuvre par Avocats sans frontières Canada (ASFC) grâce à l'appui financier du gouvernement du Canada accordé par l'entremise d'Affaires mondiales Canada.

Lors de notre premier atelier de consultation sur la justice transitionnelle tenu en avril ainsi que lors d’autres conférences auxquelles j’ai assisté depuis mon arrivée, j’ai été témoin de plusieurs interventions de participants qui avaient toutes plus ou moins la même teneur : si le système de justice malien est inefficace et corrompu, il sera toujours possible de se tourner vers la Cour pénale internationale (CPI) pour s’attaquer à l’impunité. Par exemple, de l’avis d’un acteur de la société civile que j’ai pu entendre, des préjudices se doivent d’être réparés ici au Mali et la CPI pourrait être « au-dessus » des petits arrangements qui se font au sein du système national de justice et qui empêcheraient que justice soit faite correctement.

La question est plus compliquée que cela malheureusement. Outre l’application du fameux principe de complémentarité qui sous-tend les actions de la Cour pénale internationale, (j’y reviendrai), même si la CPI était compétente pour intervenir sur certains cas relatifs au Mali, elle ne pourrait constituer une solution miracle. C’est le message que M. Luc Côté, expert en justice internationale, est venu livrer lors d’un atelier de renforcement des capacités sur la CPI que le projet JUPREC, dans le cadre de ses activités en justice transitionnelle, a organisé pour des acteurs et actrice de la justice et des représentants de la société civile le 25 avril dernier. Ce même message est également ressorti à quelques reprises lors de notre deuxième atelier de consultation en justice transitionnelle tenu à la fin du mois d’avril (pour plus de détails sur ces événements, voir la nouvelle publiée sur le site d’AFSC à ce sujet). Ce deuxième atelier avait pour thème la justice pénale et les mécanismes de règlement des différends dans un contexte de justice transitionnelle.

 


Des participants de groupes non-étatiques lors du deuxième atelier de consultation en justice transitionnelle du JUPREC


D’un autre côté, les critiques envers le système de justice malien ne se font pas rares. Cette réalité est clairement ressortie des interventions des participants lors de ce deuxième atelier de consultation ainsi que dans quelques rapports d’ONG maliennes et internationales que j’ai eu l’occasion de parcourir. Comme dans un grand nombre de pays, malheureusement, la justice malienne souffre d’un grand manque de légitimité au sein de la population en raison de perceptions de manque d’indépendance et de corruption, notamment.(1) Outre ce manque de légitimité et malgré des tentatives de la part de l’État malien de réformer le système de justice au cours des 15 dernières années, il est peu utilisé et présente peu d’intérêt pour une majorité de Maliens en raison de sa complexité, de l’éloignement géographique entre les populations et les tribunaux, de l’utilisation de la langue française par ses acteurs, de ses coûts élevés pour les justiciables et de son fonctionnement (intenter une action en justice contre quelqu’un n’est pas perçu favorablement par la plupart des Maliens).(2) Selon les conclusions de certains, le système de justice étatique est l’une des institutions à laquelle « les populations maliennes ont recours le moins systématiquement possible en cas de conflit. »(3) Plusieurs allèguent par ailleurs que la justice malienne reste influencée par le pouvoir exécutif. Finalement, les enjeux de sécurité et un manque de ressources humaines et financières s’ajoutent aux problématiques nommées ci-dessus.

Or, des poursuites pénales sont essentielles dans le cadre du droit à la justice et conséquemment dans le cadre de mesures de justice transitionnelle.(4) Il est bon de rappeler tout d'abord qu’outre des mécanismes non judiciaires (commissions-vérité, réparations, changements institutionnels), les objectifs de la justice transitionnelle peuvent être atteints par le biais de mécanismes judicaires. Ces mécanismes judiciaires incluent entre autres :

  • La justice pénale internationale mise en œuvre par le biais des tribunaux spéciaux internationaux ou de la Cour pénale international (CPI);
  • Les tribunaux hybrides tels que ceux de la justice pénale mixte nationale/internationale de la Sierra Leone ou du Cambodge;
  • L’activation de la « compétence universelle »; (5)
  • Les poursuites pénales devant les tribunaux nationaux selon des règles procédurales et de fond spéciales ou adaptées.

 

Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme de l’ONU ainsi que le Rapporteur spécial des Nations Unies sur le la promotion de la vérité, de la justice, de la réparation et des garanties de non-répétition ont tous les deux souligné que les poursuites pénales sont l’un des éléments centraux d’une stratégie de justice transitionnelle (6) et elles doivent être intégrées dans l’ensemble des autres mécanismes de justice transitionnelle d’un État. De fait, elles peuvent avoir plusieurs bénéfices importants dans le cadre de la justice transitionnelle (7) :

  • Elles reconnaissent les victimes comme étant tributaires de certains droits;
  • Elles peuvent permettre au système pénal étatique de démontrer, le cas échéant, qu’il est en mesure de traiter de telles poursuites et d’ainsi rétablir une certaine confiance de la population envers ce système;
  • Des poursuites efficaces et qui respectent les garanties judiciaires permettent de remettre sur pied l’état de droit et donc de combattre l’impunité;
  • En accomplissant les objectifs ci-dessus, les poursuites contribuent par le fait même à la réconciliation sociale.

 

Le Rapporteur spécial souligne également que, de façon plus concrète, les poursuites pénales nationales peuvent mener des personnes issues de différentes couches sociales à faire face à la justice, démontrant que nul n’est au-dessus de la justice. Également, de par leur nature complexe et l’ampleur des crimes dont elles traitent, elles permettent de développer les compétences des acteurs de la justice nationaux et la solidité du système juridique domestique. (8)

Bien entendu, les défis de la justice pénale dans le cadre de crimes internationaux demeurent relativement nombreux. Parmi ces défis, il est possible de nommer :

  • Les limites pour la recherche de la vérité qu’implique une nécessaire sélection des cas à mener à procès;
  • La nécessité de définir une stratégie de poursuite claire et de réaliser un exercice de cartographie des crimes et des victimes;
  • Les ressources limitées et les enjeux de sécurité;
  • Le besoin de renforcement des juridictions nationales. Afin de trouver des solutions à long-terme pour lutter contre l’impunité, il importe de renforcer les capacités des systèmes nationaux de poursuites de ces crimes. (9)

 

 

Un autre défi de la justice pénale est de cohabiter de façon efficace avec les autres piliers de la justice transitionnelle (recherche de la vérité, réparations, garanties de non-répétition). Le Rapporteur spécial souligne que ces piliers se doivent de coexister plutôt que d’être des options parmi lesquelles choisir sans considérer les autres.(10) Il est donc important de développer une stratégie de justice transitionnelle qui n’antagonise pas la justice pénale et les autres mécanismes et d’éviter qu’ils développent des approches contradictoires. Pour ce faire (11):

  • Des canaux de communications efficaces devraient exister entre les législateurs et les responsables des différents mécanismes;
  • Des formations et des ateliers de rapprochement pourraient être organisés afin que les mandats de chacun des acteurs impliqués soient mieux connus des autres;
  • Des ententes formelles pourraient être conclues sur certains aspects pratiques, tels que le partage de l’information recueillie, et les initiatives de communications et activités de sensibilisation communes.

 

De graves violations des droits humains ont été commises pendant la crise de 2012. Elles ont rendu encore plus criant le besoin d’une justice efficace au Mali, particulièrement dans les régions du Nord. De nombreux Maliens considèrent que lumière doit être faite sur ces événements tragiques et « que la vérité [doit être] recherchée au moyen d’un processus de justice transitionnelle qui s’appuie sur des éléments forts de responsabilité » (12) et qu’une des solutions durables au conflit de 2012 est de traduire les auteurs des crimes passés en justice. (13)

En janvier 2013, la Cour suprême du Mali a ordonné le dessaisissement des juridictions situées dans les zones occupées du Nord et a confié au Tribunal de première instance de la Commune III de Bamako la tâche de juger les auteurs des crimes commis pendant l’occupation du Nord. Cependant, par l’arrêt n° 11 du 16 février 2015, la Cour suprême, dans une perspective de retour progressif des représentants de l’État dans les régions du Nord, a restitué à ces juridictions leur compétence. Par conséquent, les dossiers devront être transférés devant les juridictions territorialement compétentes au Nord et non plus exclusivement à Bamako. Malgré cette décision, la justice est toujours absente dans le Nord, principalement en raison des conditions de sécurité très précaires dans cette partie du pays. Les juges et procureurs sont réticents à se rendre au Nord, les communautés et les victimes ont peur de coopérer ou de faire des dénonciations et il est difficile d’avoir accès aux témoins dans cette région.

Il est également à noter que 120 procédures judiciaires anti-terroristes ont été entamées au Mali mais presqu’aucune d’entre elles n’a donné lieu à un procès. Outre ces procédures, seulement deux dossiers existent dans le pays pour des crimes contre l’humanité et des graves violations des droits humains qui auraient été commis dans le Nord du pays depuis 2012. Or, ces deux procédures stagnent, faute de moyens et, selon certains, de volonté. (14)

La situation étant peu reluisante du côté malien, comment pourrait-on blâmer ceux qui pourraient espérer que la Cour pénale internationale apporte une partie de la solution à l’impunité?

 

 

La Cour pénale internationale : une partie de la solution pour le Mali?

Le Mali a ratifié le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (CPI) le 16 août 2000. La Cour est donc compétente pour juger les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le crime de génocide commis sur le territoire du Mali ou par ses ressortissants. Au mois de juillet 2012, l’État malien a déféré à la CPI les crimes commis au Mali depuis le mois de janvier 2012, sans préciser de date d’échéance.(15) Le Bureau du Procureur de la CPI peut donc enquêter sur des crimes commis ultérieurement à cette date dans le cadre de la situation au Mali.

Il convient par contre de garder en tête le principe de complémentarité, qui guide les interactions entre la CPI et les juridictions pénales nationales. Il reconnaît le rôle primordial joué par les juridictions nationales dans l’enquête et la poursuite de crimes internationaux, mais permet à la CPI de prendre la relève en cas d’inaction, de manque de volonté et d’incapacité des juridictions nationales de poursuivre en justice les auteurs de crimes internationaux. Dans son renvoi à la CPI en juillet 2012, le ministre de la Justice malien indiquait qu’il déférait la situation du Mali « dans la mesure où les juridictions maliennes sont dans l’impossibilité de poursuivre ou juger les auteurs. »(16) Le rapport du Bureau du procureur de la CPI rédigé suite à l’examen préliminaire effectué au Mali explique, à propos du principe de complémentarité, que même s’il existe des poursuites nationales, une affaire peut être recevable devant la CPI si l’État en question n’a pas la volonté ou est dans l’incapacité de mener véritablement à bien l’enquête ou les poursuites (en vertu de l'article 17 du Statut de Rome, fondateur de la CPI). (17)

Même si la CPI continue d’enquêter sur d’autres éléments des crimes commis au Mali, par exemple des violences sexuelles (en plus des procédures en cours contre Ahmad Al Faqi Al Mahdi pour des accusations de crimes de guerre pour la destruction de monuments à caractère historique et religieux à Tombouctou), il faudra que la Cour établisse que affaire en question peut être de son ressort en vertu du principe de complémentarité. Par exemple, compte tenu, tout d’abord, de l’incapacité de ces tribunaux d’avoir accès aux preuves, documents et témoins requis, plusieurs affaires pourraient être prises en charge par la CPI en vertu du principe de complémentarité. De fait, comme la situation dans le Nord du pays est encore volatile et que les tribunaux n’y fonctionnent pas, des affaires concernant des crimes allégués commis dans le Nord pourraient tomber sous la compétence de la CPI. Également, l’état d’amélioration du système de justice national (et par conséquent les causes dont il serait capable de se saisir) devrait donc être évalué en temps opportun afin de voir si, en vertu du principe de complémentarité, d’autres crimes que ceux commis au Nord-Mali pourraient se retrouver devant la CPI. Même si le Mali voulait poursuivre certains crimes internationaux, donc, il pourrait être incapable de véritablement mener des enquêtes et de poursuivre les auteurs en raison entre autres des raisons énumérées ci-dessus, laissant donc la porte ouverte à une intervention de la CPI. (18)

Il n’est donc pas « automatique » que la CPI puisse se saisir d’affaires concernant des crimes commis au Mali dans le cadre du conflit qui a débuté en 2012. De plus, comme l’a d’ailleurs souligné M. Luc Côté, plusieurs lacunes reprochées aux juridictions nationales maliennes sont également des critiques qui existent à l’égard de la CPI : lenteur des procédures, frustration des victimes (principalement eu égard aux réparations), politisation et manipulations politiques, etc. La CPI n’est certes pas à l’abri de critiques sérieuses.(19) Il faut également garder à l’esprit que la CPI peut être perçue, malgré un renvoi par le ministre de la Justice du Mali, comme un organe « étranger » qu’on veut imposer pour régler des problématiques maliennes (20), tout comme certains peuvent avoir l’impression que les mécanismes de justice transitionnelle sont plutôt poussés par des acteurs non-maliens.

 

Le bogolan, une technique malienne traditionelle de teinture et décoration de tissus

 

J’ai senti que les participants à notre atelier de renforcement des capacités tout comme ceux de l’atelier de consultation ont bien apprécié la franchise et le réalisme de la part de M. Côté à propos de la justice internationale et de la CPI en particulier. Cette dernière n’est pas la panacée. Or, bien que les limites de la justice internationale soient bien présentes, il n’en reste pas moins qu’elle offre peut-être une petite lueur d’espoir dans un contexte où il est plutôt difficile pour certains de voir une lumière au bout du tunnel au niveau national. La CPI pourrait offrir ce que des cours nationales ne pourront peut-être pas offrir, c’est-à-dire une perception par la population que justice commence à être (partiellement) rendue. Cela pourrait se refléter positivement sur d’autres mécanismes perçus par certains comme « étrangers » (comme des mécanismes de justice transitionnelle). Mais peut-être n’est-ce cela que des vœux pieux ?

Cet espoir, par contre, ne devra pas occulter le besoin de la société civile et les acteurs et actrices de la justice maliens de continuer à faire pression sur leurs décideurs, oui, mais également sur leurs confrères et consœurs (dans le cas des membres du système de justice malien). Tel que le mentionnait Daniel Tessougué, ancien Procureur général de la République et l’un de nos experts lors de l’atelier de consultation d’avril, bien qu’une certaine responsabilité pour les problèmes de corruption au sein du système de justice repose sur les épaules de ceux voulant corrompre, une part de responsabilité repose également sur les officiels se laissant corrompre… Mais bien que la corruption soit un sujet fascinant, je ne voudrais pas m’égarer et je vous laisse, pour le moment.


______________________
(1) Clingendael (Netherlands Institute of International Relations), « Au-delà de la dichotomie, accepter le pluralisme juridique au Mali et en réconcilier les composantes », (Novembre 2015) disponible au http://www.clingendael.nl/sites/default/files/au-dela_de_la_dichotomie.pdf [Dichotomie] à la p 19; IMRAP & Interpeace, « Autoportrait du Mali – Les obstacles à la paix » [Autoportrait] à la p 117.

(2) Dichotomie, ibid à la p 34 ; Autoportrait, ibid à la p 115.

(3) Autoportrait, supra note 1 à la p 116.

(4) Assemblée générale des Nations Unies, Report of the Special Rapporteur on the promotion of truth, justice, reparation and guarantees of non-recurrence, Pablo de Greiff, A/HRC/27/56, 27 août 2014 [Rapporteur spécial] à la p 4.

(5) Expression désignant la faculté ou la compétence que se donne un État de poursuivre les auteurs de certains crimes parmi les plus graves – les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le crime de génocide –, quel que soit le lieu où le crime a été commis et sans égard à la nationalité des auteurs ou des victimes. Comme le rappelle le préambule du Statut de Rome de la Cour pénale internationale, le droit international affirme que tous les États ont le droit, si ce n’est l’obligation, d’entamer des poursuites judiciaires contre les auteurs de tels crimes : « des crimes d’une telle gravité menacent la paix, la sécurité et le bien-être du monde; […] les crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ne sauraient rester impunis et […] leur répression doit être effectivement assurée par des mesures prises dans le cadre national et par le renforcement de la coopération internationale; […] il est du devoir de chaque État de soumettre à sa juridiction criminelle les responsables de crimes internationaux […] »

(6) Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de l’homme, « Les instruments de l’état de droit dans les sociétés sortant d’un conflit – Les poursuites du parquet », New York et Genève, 2006, à la p 1 [Poursuites]; Rapporteur spécial, supra note 4.

(7) Rapporteur spécial, supra note 4 à la p 5.

(8) Ibid.

(9) Poursuites, supra note 6.

(10) Rapporteur spécial, supra note 4 à la p 4.

(11) Poursuites, supra note 6 à la p 9.

(12) Dichotomie, supra note 1.

(13) Ibid à la p 12, note 6.

(14) FIDH et AMDH, Note de situation, « Mali : la paix à l’épreuve de l’insécurité, de l’impunité et de la lutte contre le terrorisme », 19 février 2016, disponible au https://www.fidh.org/IMG/pdf/note_de_siutation_mali_finale.pdf, p 4.

(15) République du Mali, Renvoi de la situation au Mali, 18 juillet 2012, disponible au http://www.icccpi.int/NR/rdonlyres/A245A47F-BFD1-45B6-891C-3BCB5B173F57/0/ReferralLetterMali130712.pdf.

(16) https://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/A245A47F-BFD1-45B6-891C-3BCB5B173F57/0/ReferralLetterMali130712.pdf. Le 26 septembre 2015, Ahmad AlFaqi Al Mahdi a été transféré à la CPI en exécution d'un mandat d'arrêt pour crimes de guerre délivré par la Cour le 18 septembre 2015. Il était soupçonné de crimes de guerre consistant en des attaques intentionnellement dirigées contre des monuments historiques et bâtiments consacrés à la religion, dont 9 mausolées et une mosquée à Tombouctou. Le 24 mars 2016, la CPI a confirmé les charges qui pesaient contre Al Mahdi, c’est-à-dire que la Cour a jugé que les preuves présentées par le Procureur étaient suffisantes pour donner des motifs substantiels de croire Ahmad Al Mahdi pénalement responsable des crimes dont il était accusé . Le même jour, le Bureau du procureur a annoncé qu’Al Mahdi avait exprimé, durant les procédures de confirmation des charges, son intention de plaider coupable.

(17) CPI – Bureau du Procureur « Situation au Mali – Rapport établi au titre de l’article 53 (1) », 16 janvier 2013.

(18) Voir l’article 17 du Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Pour d’autres explications sur le principe de complémentarité, voir cet intéressant document publié par la Cour pénale internationale : « Informal Expert paper : The principle of complementarity in practice », 2003, disponible au https://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/20BB4494-70F9-4698-8E30-907F631453ED/281984/complementarity.pdf.

(19) Voir par exemple cet article récent paru dans Le monde diplomatique : Francesca Maria Benvenuto, « Soupçons sur la Cour pénale internationale », Avril 2016, à la p 9.

(20) Plusieurs penseront également aux nombreux reproches faits à la CPI de ne cibler que des pays du continent africains. Mais lorsqu’on regarde de plus près, 5 des 9 situations africaines ayant fait l’objet d’une enquête (au minimum) par la CPI l’ont été à la suite d’un renvoi de la situation devant la CPI par l’état lui-même (Ouganda, République démocratique du Congo, République centrafricaine (2) et Mali)! Par contre, Francesca Maria Benvenuto soulève dans Le monde diplomatique un point de vue intéressant : parlant du principe de complémentarité, elle souligne que « [c]ette complémentarité a souvent été considérée comme une règle discriminatoire : les pays visés par les poursuites internationales sont les États les plus pauvres, les plus faiblement administrés, et notamment ceux du continent noir. » : « Soupçons sur la Cour pénale internationale », Avril 2016, à la p 9.